В агломерации - через тернии

Российского законодательства.

Крупные города Свердловской области в обозримом будущем планируют развиваться по агломерационному сценарию. Это уже ни для кого не секрет - такой порядок предусмотрен Стратегией развития региона. Более того, известно, какие муниципалитеты "войдут в орбиту" трех ведущих агломераций - Екатеринбургской, Нижнетагильской и Серовской, и даже на чем каждый из них будет специализироваться.

При этом за границами агломераций остается огромный "куст" территорий, где проживает 30% населения Среднего Урала. И это не только затерянные в тайге поселки, но и немаленькие промышленные города вроде Каменска-Уральского, Камышлова, Богдановича, Туринска, Артемовского, Алапаевска, Ирбита. Что их ждет: "самостийное" развитие, постепенное включение в зону влияния более мощных соседей или вымывание "человеческого капитала" на более успешные в экономическом смысле территории?

Корреспондент "Уралинформбюро" в поисках ответов на эти вопросы встретился с человеком, для которого развитие городских агломерацией является профессиональной сферой деятельности, — членом межведомственной рабочей группы по социально-экономическому развитию городских агломераций при Минэкономразвития России, гендиректором Агентства по социально-экономическому развитию агломераций (АСЭРА) Юрием Кузнецовым.

Несмотря на то, что агентство географически расположено в Москве, сам Кузнецов — коренной уралец: родом из Челябинской области, в аспирантуре учился в УПИ, работал главой Октябрьского района Екатеринбурга, заместителем главы администрации Нижнего Тагила по стратегическому развитию и инвестициям, в разные годы входил в топ-менеджмент крупных промышленных предприятий региона.

— Юрий Григорьевич, одна из целей создания агломераций - сократить разрыв между "успешными" и "депрессивными" муниципалитетами. Но каковы причины их депрессивности? Только ли небольшие размеры и скромная численность населения? Или это результат ошибки в стратегии их развития?

— Главная причина "депрессивности" этих поселений — экономическое планирование советских времен, осуществлявшееся в рамках реалий того времени. Города строились вокруг предприятий, отсюда и их монозависимость. Если раньше социальную сферу таких городов в основном содержали градообразующие предприятия, то сейчас — это задача бюджета. А средств муниципалитетов на решение этих задач не хватает! Отсюда невысокая степень обеспеченности социальными услугами и такое же невысокое качество жизни.

Такой "привет из прошлого" - обычная картина для многих малых городов среднеуральской глубинки.

Я уверен, сократить разрыв в качестве жизни для жителей "сильных" и "слабых" городов можно через повышение доступности для жителей "пригорода" тех услуг, которые сегодня имеются лишь в крупных и средних городах. Как это можно сделать? Во-первых, улучшить качество транспортного обслуживания на пригородных и междугородных маршрутах. Во-вторых, изменить законодательство, регулирующее вопросы межмуниципального сотрудничества. Ведь те же Арамиль, Верхняя Пышма и Березовский сегодня — это практически Екатеринбург: жители этих городов давно не чувствуют географических границ, могут жить в своем городке, работать в Екатеринбурге, а ребенка в спортивную секцию возить в соседний муниципалитет. А вот юридические границы между этими городами пока существуют: например, не всегда просто устроить ребенка в детский сад не по месту прописки!

— А что не так с нашими законами? В какую сторону их следует поменять, чтобы малым городам легче дышалось?

— Сегодняшнее законодательство слабо регулирует вопросы межмуниципального сотрудничества: например, Бюджетный кодекс не позволяет городам производить "горизонтальные" взаиморасчеты, а гражданам — получать бюджетную услугу в другом муниципалитете. Кроме того, муниципалитетам сложно создавать "общую кассу" для создания межмуниципальных объектов инженерной, социальной инфраструктуры.

Я уверен, при совместном развитии муниципалитетов можно получить дополнительную синергию, даже без заметных дополнительных финансов. Кстати, экспертное сообщество, в том числе эксперты Союза российских городов, уже разработало предложения по изменению законодательства в части расширения возможностей взаимодействия городов и развития городских агломераций. Внесенные изменения позволят расшить "узкие места", снять барьеры для сотрудничества муниципалитетов. Что касается "горизонтальных" трансфертов — правительство Российской Федерации идею введения такого вида трансферта уже одобрило.

— Получается, что до изменения законодательства невозможно активно развивать агломерационные процессы?

— Конечно, проблем, сдерживающих межмуниципальное сотрудничество в рамках агломераций, много. Это и невозможность консолидации муниципальных бюджетов для реализации межмуниципальных проектов, и недостаточность и "несимметричность" полномочий муниципалитетов. К сожалению, в последнее время эти полномочия все чаще перераспределяются в сторону органов исполнительной власти субъектов РФ — например, в сферах работы с твердыми коммунальными отходами, утверждения регулируемых тарифов на межмуниципальных и муниципальных маршрутах, полномочий в области земельных отношений, градостроительной деятельности и других.

Но даже в этой ситуации не все муниципалитеты равны! Например, в Екатеринбурге есть муниципальное здравоохранение, а в пригородных муниципалитетах оно областное. Есть, скажем так, и психологические проблемы: не все главы муниципалитетов готовы договариваться, балансировать интересы. Здесь может "сдвинуть дело с мертвой точки" создание межмуниципальных координационных органов, которые позволят нарабатывать практику общих подходов и решений. Таким образом, межмуниципальная координация перестанет быть "факультативом" и станет повседневной практикой.

Управление бытовыми отходами - одна из сфер, в которых муниципалитеты могли бы помогать друг другу.

— Концепция Екатеринбургской агломерации предполагает, что у каждого города будет своя, "закрепленная" специализация. Так, в Арамиле разместится международный транспортно-логистический хаб; в Сысерти – особая экономическая зона туристско-рекреационного типа, агропарк и еще один логистический хаб, уже железнодорожный (Большое Седельниково); в Верхней Пышме создадут индустриальный парк "Уральское созвездие"... Вам не кажется, что таким образом муниципалитетам уготован все тот же сценарий однобокого развития – только индустрия, только логистика, только финансы, только IT-технологии? А если завтра одна из этих специализаций окажется "не в тренде"?

— Конечно, построить в Арамиле мощный современный хаб — это хорошая идея, к тому же это дополнительные рабочие места. Но город должен развиваться и в других направлениях. На сколько я понимаю идея специализации муниципалитетов, входящих в Екатеринбургскую агломерацию, не предполагает, что развиваться будет только одна отрасль в каждом муниципалитете. Я, например, часто езжу через Арамиль и вижу, что в городе успешно развивается малый бизнес, торговля.

— Но три проектируемые на Среднем Урале агломерации объединят всего 70% населения региона. А как же остальные 30%? Что, эти города настолько самодостаточны, что обойдутся без агломерации, или им, грубо говоря, нечего положить в "общую копилку"?

— Ну, во-первых, если есть возможность сделать хорошо для 70% населения, почему бы ею не воспользоваться? А во-вторых, малые города, не попавшие ни в одну из трех агломераций, могут взаимодействовать по той же "горизонтальной" схеме.

Один из способов налаживания "горизонтальной" помощи - строительство хороших дорог между городами...

Территории, не вошедшие в три агломерации, тоже имеют исторически сформировавшиеся центры притяжения — например, Каменск-Уральский, Алапаевск или Красноуфимск. Конечно, расстояния между населенными пунктами там побольше, чем в случае с Екатеринбургом, это территории скорее сельскохозяйственные, "растянутые", но их жители все равно часто ездят в соседние населенные пункты. И если мы уменьшим время пути, к примеру, от Алапаевска до Ирбита за счет строительства хорошей дороги и бесперебойной работы общественного транспорта, то ирбитчане смогут ежедневно ездить на работу в Алапаевск, а алапаевцы — в Ирбит. По сути, здесь тоже могут формироваться межмуниципальные агломерационные связи. Впрочем, уже формируются, независимо от того, есть ли такая агломерация в Стратегии области или нет.

... хотя некоторым "мертвым" поселениям дороги уже не помогут.

Увы, не исключено, что некоторые поселения, находящиеся далеко от соседних городов и не имеющие достаточного количества рабочих мест, со временем исчезнут с карты. Такие процессы происходят во всем мире. Это можно компенсировать, помогая людям переезжать из "умирающих" поселков. Если в таком поселке сегодня живут 20-25 человек, плюс еще столько же приезжает летом отдыхать, больницу с оказанием высокотехнологичной медицинской помощи в таком поселке строить нецелесообразно. Лучше организовать бесперебойное автобусное сообщение территории с соседним населенным пунктом, где такая больница есть.

— А как быть с градообразующими предприятиями, которые ранее "кормили" города глубинки, а сейчас не востребованы экономикой региона?

— Закон не позволяет спасать такие предприятия вливаниями из бюджета. Какую-то поддержку, конечно, можно оказывать в рамках той же программы моногородов. Но еще лучше, на мой взгляд, предоставить людям возможность ездить на работу в соседние города, помогать искать работу, не привязанную к рабочему месту — дистанционную, содействовать в открытии гражданами собственного бизнеса.

Открывать новые предприятия в глубинке - выгодно для инвесторов. Осталось их в этом убедить.

И вот тут, в вопросе поддержания и развития отдаленных территорий, очень важна позиция власти, ее умение формировать у инвесторов интерес открывать новые предприятия не только в богатом Екатеринбурге, но и в таких вот отдаленных городках. Ведь там, объективно, и стоимость земли, и стоимость труда ниже. Кроме того, можно предоставлять инвесторам дополнительные преференции: налоговые льготы, более комфортные условия подключения к инженерной инфраструктуре. Бюджет не может напрямую помогать финансово предприятиям, но может участвовать в создании объектов дорожной и инженерной инфраструктуры, которыми будет пользоваться инвестор. Если хотим развивать отдаленные территории, нужно сделать так, чтобы создавать новые предприятия в таких территориях было выгоднее, чем в мегаполисах.

Беседовал Евгений СУСОРОВ

Ранее по теме:
Свердловской области пообещали триллионный рост инвестиций
Городам "Большого Екатеринбурга" расписали их будущие роли